Utilize este identificador para referenciar este registo: http://hdl.handle.net/10451/11454
Título: As responsabilidades financeiras sancionatórias e a subsidariedade do direito penal
Autor: Sousa, Ricardo Nuno Vinagre Barroso Oliveira
Orientador: Mendes,Paulo Manuel Melo de Sousa,1955-
Palavras-chave: Direito penal
Finanças públicas
Princípio da legalidade
Tribunal de Contas
Teses de mestrado2 - 014
Data de Defesa: 11-Jul-2014
Resumo: Desde os primórdios da existência de uma organização central (Estado) que existiu a necessidade de disciplinar a actividade de recolha e gestão dos dinheiros públicos. Primeiro, de forma naturalmente incipiente, autocrática e autoritária, depois – acompanhando a evolução do conceito de Estado e do conceito de direito – de forma progressivamente mais complexa, mas ainda assim mais democrática e garantística dos direitos dos cidadãos. Actualmente essa tarefa cabe em grande medida – a par da tutela criminal de determinados comportamentos mais graves e da possibilidade de efectivação de responsabilidades financeiras reintegratórias – às responsabilidades financeiras sanciona-tórias enquanto ramo do direito administrativo sancionatório destinado a impor sanções a comportamentos que violem as regras relativas à realização de despesa pública e à assunção de compromissos em nome do erário público. Porém, não obstante a significativa evolução deste ramo do direito ao longo dos anos, aplicado inclusivamente por um verdadeiro Tribunal próprio e especializado, ao contrário do que sucede por via de regra nos demais ramos de direito administrativo sancionatório, a verdade é que é possível identificar-lhe diversas insuficiências e lacunas que, senão obstam, pelo menos dificultam significativamente a sua correcta aplicação e prejudicam seriamente a sua eficácia. Desde logo o facto de não se tratar de um ramo do direito verdadeiramente independentemente dos demais, no sentido de que as respectivas normas não são, por via de regra, auto-suficientes para a determinação do comportamento ilícito sancionável e, nessa medida, depende da análise, interpretação e aplicação simultânea de normas de outros ramos do direito que a precedem (direito administrativo, direito laboral, direito civil, etc.). Daí emergindo diversas dificuldades no processo de conjugação da norma de dever com a norma de sanção: seja dificuldades relacionadas com a própria interpretação da norma, seja dificuldades relacionadas com os diferentes quadros estruturais que regem cada um daqueles ramos do direito. Depois, o facto de mesmo no que diz respeito ao estrito respectivo regime das responsabilidades financeiras sancionatórias, este ser manifestamente insuficiente para responder a todos os problemas que se suscitam com a respectiva aplicação. Com efeito, além das normas que tipificam os comportamentos ilícitos, o regime substantivo e material deste ramo do direito não mereceu do legislador mais do que meia dúzia de preceitos que, além de serem de conteúdo manifestamente insuficiente para regular uma realidade com a complexidade inerente a um ramo de direito sancionatório, são também omissos no estabelecimento de um regime material subsidiário (ao contrário do que sucede com o regime processual aplicável subsidiariamente, que consiste no regime previsto no Código de Processo Penal). É verdade que a jurisprudência do Tribunal de Contas tem sido uniforme no sentido da aplicação do direito penal em caso de necessidade de integração de lacunas de natureza substantiva no contexto das responsabilidades financeiras sancionatórias. Porém, mesmo admitindo que tal aplicação possa ser admitida por princípio, a verdade é que o processo integrativo (sobretudo quando não é resultante de qualquer referência legislativa) não pode ser exercido de forma indiscriminada, isto é, sem atender às especificidades de cada instituto e à sua adequação à situação concreta que pretende regular. Neste sentido, procurámos ensaiar a aplicação a título subsidiário de diversos institutos do direito penal (aqueles que, à primeira vista, nos parecem poder suscitar mais dificuldades) procurando analisar a pertinência da sua aplicação às responsabilidades financeiras sancionatórias à luz dos pressupostos de cada instituto e questionando a pertinência das soluções apresentadas: o princípio da legalidade, o princípio do ne bis in idem, o princípio da culpa e, por fim, o problema do concurso de sanções. O princípio da legalidade porque da mera leitura das normas sancionatórias deste direito resulta manifesta não só a sua excessiva amplitude, mas também a frequente insuficiência das normas de sanção para, por si sós, identificarem o comportamento punível, colocando assim em crise o princípio da tipicidade. A esterespeito, considerámos que, embora por via de regra as normas sancionatórias que cominam determinados comportamentos como responsabilidades financeiras sancionatórias não sejam, de facto, auto-suficientes na identificação do comportamento punível, carecendo de integração com as normas de dever que identificam a conduta exigível àquele agente, a verdade é que esta técnica se apresenta legítima à luz do princípio da tipicidade contando que o sentido da ilicitude do comportamento seja identificável pela análise da norma sancionatória. Admitimos, no entanto, que neste processo de integração da norma de sanção com a norma de dever possa ser necessário proceder a uma interpretação restritiva do tipo, na medida em que uma interpretação literal do tipo composto pela norma de dever e pela norma de sanção possa levar, nalguns casos, a sancionar comportamentos cuja punibilidade nunca foi pretendida pela norma sancionatória, pois não cabia no escopo deste ramo do direito. Ainda no âmbito do princípio da legalidade, mas agora porque a análise jurisprudencial – e já não a letra da lei – nos conduziu a isso, identificámos várias situações de imputação da responsabilidade realizada com recurso a um suposto dever genérico de agir, sem qualquer fundamentação dogmática consistente que permitisse compreender as razões subjacentes a tal imputação. Avançámos, a este respeito, com uma proposta de fundamentação – que não é estranha, ressalve-se, aos demais ramos do direito sancionatória – procurando resolver o problema da imputação de responsabilidade pela prática de um ilícito quando a mesma ocorre por força de uma conduta omissiva (ou seja, por não evitar um certo resultado lesivo). Numa outra dimensão, avançámos igualmente para a discussão do princípio do ne bis in idem, concluindo – contra a doutrina maioritária – de que podem efectivamente existir situações de dupla punição proibida quando estejam em causa comportamentos que preencham simultaneamente tipos previstos nas normas financeiras sancionatórias e em determinadas normas penais. Tal sucederá sempre que as normas em aplicação se destinem à tutela dos mesmos bens jurídicos, o que resulta evidente no caso do confronto de algumas das condutas constantes do artigo 65.º da LOFTC e de alguns dos tipos criminais previstos na Lei n.º 34/87, de 16 de Julho. Já o mesmo não sucederá, por via de regra, com a cumulação da responsabilidade financeira sancionatória com a responsabilidade disciplinar pois, aí sim, estarão em causa a tutela de diferentes bens jurídicos e, nessa medida, não se verificará uma situação de dupla punição proibida. Abordámos ainda a questão da culpa nas responsabilidades financeiras sancionatórias. Não numa perspectiva descritiva, mas procurando identificar a sua função e características essenciais como forma de a compreender no contexto deste ramo do direito, habilitando-nos simultaneamente a resolver alguns dos problemas mais frequentemente suscitados na jurisprudência do Tribunal de Contas: a distinção e conformação do erro sobre a ilicitude e do erro sobre as proibições à luz deste ramo do direito, por um lado, e a culpa na aceitação e na delegação, por outro. Por fim, enveredámos por um dilema que tem um enorme impacto no resultado final de qualquer processo: a adopção de um sistema de cúmulo jurídico ou material no processo de aplicação de várias multas ao mesmo agente. Com efeito, procurámos perceber o que fundamenta cada um destes sistemas, tendo concluído que nenhum deles se apresenta totalmente apto a responder cabalmente às necessidades deste ramo do direito. Porém, contrariamente ao que tem sido o entendimento jurisprudencial, entendemos que é de aplicar às responsabilidades financeiras sancionatórias um sistema de cúmulo jurídico porquanto a analogia (no caso, in bonam partem), quer com o direito penal, quer com o direito de mera ordenação social, assim o obriga. Foram estes os problemas que procurámos abordar ao longo do presente trabalho, não com vista a superar todas as dificuldades que, ao longo do mesmo, fomos identificando, mas somente procurando contribuir com o nosso ponto de vista para a discussão e melhor enquadramento dos mesmos.
Since the beginning of the existence of a central organization (State) that the need to discipline the activities of collection and management of public funds was felt. First, with an incipient, autocratic and authoritarian approach, then - following the evolution of the State and the rule of law – in a more complex manner, yet more democratic and respectful of the rights of citizens. Currently the regulation of collection and management of public funds is largely committed to the financial penalties regime – along with the tutelage of certain criminal behaviors and the possibility of reimbursement of the damages caused to the State through the imposition of specific reimbursement penalties – that consists of administrative penalties intended to punish behaviors that infringe the rules on conducting public spending and the execution of commitments on the behalf of the public treasury. However, despite the significant developments in this area of law over the past years, the truth is that it is possible to identify several shortcomings that, if not preclude, at least significantly hinder its proper implementation and seriously undermine its effectiveness. Firstly, financial penalties are not an area of law independent of the others, in the sense that its rules are usually not self-sufficient in determining the offending conduct and, as such, depend on the analysis, interpretation and simultaneous application of rules from other areas of law (administrative law, labor law, civil law, etc.) that precede the application of the sanctioning rule. Hence several difficulties emerge in the process of combining the duty (foreseen in a different rule) with the sanctioning rule as, for example, those related to the proper interpretation of the “duty rule” or the ones concerning the different structural frameworks governing each of those areas of law that need to be combined. Additionally, there is also the fact that the legal framework of the financial penalties is clearly insufficient to address all problems that arise from its implementation. Indeed, beyond the rules that enshrine the unlawful conduct, other substantive and procedural rules foreseen in the financial penalties’ legal framework are manifestly insufficient to regulate the complexity of an area of punitive law. Additionally, this regime failed to foresee a subsidiary framework for substantive matters (unlike the procedural matters, the subsidiary regime of which is to be found in the Criminal Procedure Code). It is true that the Court of Auditors has been consistent in the integration of substantive gaps in the context of financial penaltiesthrough the application of criminal law. However, even assuming that such an application can be accepted in principle, the truth is that the integrative process (especially when it is not the result of any legislative reference) may not be exercised without regard to the specifics of each mechanism and the analysis of its suitability to the specific situation. In this context, this work tries to apply various mechanisms of criminal law (the ones which seem to raise more difficulties) to overcome several gaps within the financial penalties legal framework attending to the nature of this regime: the principle of legality, the principle of ne bis in idem, the principle of guilt and, finally, the problem of the accumulation of penalties. The principle of legality because the reading of financial penalties’ rules reveals not only their excessive amplitude, but also their inadequacy to identify per se the punishable behavior (which need to be integrated with other rules from other areas of law), thus putting into crisis the principle of legality. In this respect, this work came to the conclusion that, although the rules on financial penalties are usually not self-sufficient in identifying punishable behavior, lacking integration with the rules that foresee the duty borne by that agent, the truth is that this technique appears legitimate in light of the principle of legality as long as the wrongfulness of the behavior is identifiable by the analysis of the sanctioning rule. This work admit, however, that this process of integration of the sanctioning rule with the duty rule may require a restrictive interpretation due to the fact that a literal interpretation of the composite type (the rule that foresees the duty and the rule that foresees the penalty) can lead in some cases to sanctioning behaviors whose punishment was never intended by the financial penalty rule and therefore it does not fit in the scope of this area of law. Also regarding the principle of legality, the jurisprudential analysis carried out throughout the dissertation led to the identification of several situations where the agents were considered responsible for financial infringements pursuant to an alleged violation of a general duty to act, without any dogmatic reasons enabling a consistent understanding of the fundamentals for such an allocation of responsibility. In this respect, this work suggested the application of a theory – which is not unknown it should be stressed, to other areas of punishing law – in order to consistently solve the problem of attribution of responsibility for the execution of an unlawful act when it occurs by virtue of an omission (ie, not avoiding certain harmful result). Under a different perspective, we discussed the application of the principle of ne bis in idem to financial penalties, concluding – against the majority of doctrine – that there may be situations of prohibited double punishment when the behavior of the agent simultaneously fulfills certain financial penalties and certain criminal laws. This will happen if the rules foreseen in financial penalties and criminal laws are intended to protect the same legal rights. This will evidently happen regarding some of the behaviors listed in Article 65.º of LOFTC and some criminal types foreseen in Law no. 34/87 of 16 July. Conversely, this will hardly happen with the accumulation of financial penalties with disciplinary penalties because the different nature and fundamentals underpinning each of these areas of law demand that the agent should be punished for both infringements. This dissertation also addressed the concept of guilt in relation to financial penalties. Not from a descriptive perspective, but rather trying to identify its essential characteristics and function so as to understand how guilt should be addressed in this area of law. The result of this analysis also enabled to solve some of the problems most frequently raised by the Court of Auditors as, for example, the existence of an error on the basis of the ruling and the issue of guilt related to the acceptance or delegation of certain tasks. Finally, this work also addressed a dilemma that has a significant impact on the final outcome of any proceeding: the adoption of a system of accumulation or overlying sanctions in the process of applying several fines to the same agent. Indeed, this dissertation tried to understand what rationales underlies each of these systems and concluded that none of them is fully able to respond effectively to the needs of this area of law. However, contrary to what has been the jurisprudential understanding, this dissertation concluded that in respect of financial infractions a system of legal overlying financial penalties should be applied due to the analogy (in this case, in bonam partem) with either the criminal law regime or the administrative sanctioning law regime. These were the issues addressed in this paper, with view not to overcoming all the difficulties identified, but rather aiming to contribute to the discussion of the problems pinpointed.
URI: http://hdl.handle.net/10451/11454
Aparece nas colecções:FD - Dissertações de Mestrado

Ficheiros deste registo:
Ficheiro Descrição TamanhoFormato 
ulfd127179_tese.pdf1,23 MBAdobe PDFVer/Abrir    Acesso Restrito. Solicitar cópia ao autor!


FacebookTwitterDeliciousLinkedInDiggGoogle BookmarksMySpace
Formato BibTex MendeleyEndnote Degois 

Todos os registos no repositório estão protegidos por leis de copyright, com todos os direitos reservados.